Le 30e sommet des dirigeants de l’Union africaine s’est ouvert dimanche dans la capitale éthiopienne. Le nouveau leader de l’institution, Paul Kagame, souhaite insuffler un vent de réformes mais fait face à une fronde menée par Pretoria.
«Nous sommes à la croisée des chemins» : en ouvrant dimanche le 30e sommet des chefs d’Etat de l’Union africaine (UA), Moussa Faki Mahamat, le président de la Commission (organe exécutif de l’institution), est allé droit au but en énumérant un long catalogue de maux qui affligent l’Afrique, parmi lesquels «la persistance des conflits», «le fléau du terrorisme», auquel s’ajoute désormais celui des migrations massives. Sans oublier les faiblesses économiques «laissant pour compte des millions d’Africains, sans éducation, sans travail, sans protection sociale».
En guise de bilan, on pouvait faire plus joyeux, alors qu’au siège de l’Union, à Addis-Abeba en Ethiopie, le moral avait déjà de quoi être en berne au moment de l’ouverture de cette réunion de famille annuelle, avec les propos, jugés «inacceptables» de Donald Trump, assimilant les pays africains à des «pays de merde». L’UA attend toujours des excuses de la part du président américain.
Reste le constat inquiétant de Moussa Faki et la question qu’il pose en creux : comment la principale institution continentale peut-elle répondre à cette longue liste de menaces, qui sont autant d’échecs ?
Il a bien esquissé une réponse. Jeudi, lors de la session d’ouverture en présence des ambassadeurs, Faki avait déjà déclaré : «Sans son indépendance, l’Afrique n’est rien. Avec son indépendance, elle peut être tout.» Dimanche, devant les chefs d’Etats, il a été plus précis encore, en mentionnant la fameuse «réforme institutionnelle». Celle qu’il défend au côté du président rwandais, Paul Kagame, devenu ce week-end, le président en exercice de l’Union africaine.
«Indépendance»
«En réalité, c’est plus qu’une réforme : c’est une petite révolution», glisse avec gourmandise un proche de Moussa Faki en évoquant le vaste chantier proposé à l’institution. «Dans les années 60, les pays du continent ont créé l’Organisation de l’unité africaine pour consacrer leur indépendance politique dans la foulée de la décolonisation. Puis, au début des années 2000, la nécessité de la moderniser a donné naissance à l’Union africaine. Aujourd’hui, c’est une étape tout aussi historique qui est proposée : celle de l’indépendance économique», ajoute cet insider.
L’une des mesures phares du plan de réformes, c’est en effet l’instauration d’une taxe de 0,2 % sur les importations de produits non africains dans chacun des pays membres, afin d’assurer, progressivement, l’autonomie financière de la structure. Car jusqu’à présent, l’UA est financée par… les bailleurs de fonds étrangers. Jusqu’en 2012, les Etats membres ne finançaient ainsi que 3 % du budget annuel de leur organisation. En 2017, ce montant s’est élevé à 14 %. C’est mieux, mais encore très loin des 75 % d’autofinancement fixé à l’horizon 2020, objectif auquel s’étaient engagés les pays de l’Union en 2015. «C’est une aberration ! Comment peut-on être pris au sérieux si on n’est pas capable de se financer soi-même !» peste un ministre burkinabé dans le grand hall de l’UA, dénonçant également «une institution qui se contente souvent de discussions sans fin, qui n’aboutissent que sur un report à une prochaine session. Et en attendant, on fait du blabla».
C’est un peu sévère, d’autant que l’organisation s’est engagée dans plusieurs conflits continentaux, déminant l’an passé des crises comme celle qui a couvé en Gambie, ou envoyant même des contingents se battre contre les shebab en Somalie, au sein de l’Amisom, force qui a sacrifié beaucoup d’hommes mais reste financée, il est vrai, majoritairement par les bailleurs. Reste que remédier à ce «blabla», fait aussi partie des nouvelles réformes annoncées.
«C’est assez technique, mais globalement, l’idée est de rendre certains organes, au sein de l’UA, plus actifs et autonomes. Et de réduire les priorités, tout comme le nombre des huit commissions, en les fusionnant, pour se concentrer sur celles qui sont les plus importantes pour le continent, rappelle Liesl Louw-Vaudran, du think-tank sud-africain Institute for Security Studies, présente lors du sommet à Addis-Abeba. Kagame a plusieurs fois répété à ses pairs qu’ils font mille discours pour zéro décision. C’est le cas du Conseil de paix et de sécurité, il faut bien l’avouer : 146 réunions en 2017, un chiffre en hausse, mais qui n’ont accouché que sur onze décisions officielles pour la même année.»
En principe, ces réformes ont déjà été validées par les chefs d’Etats il y a un an, début janvier, peu avant la précédente session de l’Union africaine. La taxe sur les importations a d’ailleurs déjà été mise en place par douze pays du continent. Mais seuls 21 Etats africains l’ont formellement adoptée.
Peu avant la session de dimanche, de nouvelles voix critiques se sont d’ailleurs fait ouvertement entendre. Une fronde menée par l’Afrique du Sud qui remet soudain en cause le processus même grâce auquel les réformes ont été validées. Et réclame «plus de consultations» avant d’accepter d’en examiner l’application concrète. Une drôle de querelle qui, évoquée à huis clos, a retardé de plus de trois heures l’ouverture de la cérémonie de dimanche. «C’est assez houleux», a confié un diplomate africain en s’extirpant du raout pour fumer une cigarette.
«Réforme Kagame»
La fronde tient peut-être en partie à une inimitié persistante entre l’Afrique du Sud de Jacob Zuma et le Rwanda de Kagame depuis la guerre du Congo, où chacun des deux pays a été impliqué. Mais elle prend aussi la forme d’une querelle entre les «anciens» et les «modernes». «Le principe des réformes est arrêté. Aujourd’hui, on en est à l’étape de la mise en œuvre. Après, il y aura toujours des nostalgiques de l’époque de l’arbre à palabres», estime le ministre burkinabé.
L’idée de réformer l’Union africaine surgit en juillet 2016, lors d’un précédent sommet qui se déroulait à Kigali, capitale du Rwanda. Les chefs d’Etat africains découvraient alors, pour certains, une capitale et un pays qui, vingt-deux ans après un génocide qui avait décimé près d’un million de personnes, offre les signes d’une insolente modernité. C’est alors qu’ils décident de confier à Kagame la charge de définir les axes de réforme. «En réalité, ce n’est pas la « réforme Kagame », comme certains l’appellent : tout le monde a conscience qu’il faut changer le fonctionnement obsolète de l’UA, explique Jean-Paul Kimonyo, historien devenu conseiller à la présidence rwandaise. Kagame s’est entouré d’une équipe d’experts qui se sont inspirés de beaucoup de projets déjà esquissés au sein même de l’UA, en essayant de les corriger ou de les adapter.» Les réformes une fois définies, Kagame a convié début janvier 2017 les chefs d’Etat à l’une de ces «retraites» qui sont aussi la marque de son management au Rwanda, et leur a exposé le nouveau plan.
Une méthode qui, certes, court-circuite quelque peu le long processus d’adoption par consensus qui est la marque de fabrique de l’UA. En juillet, celle-ci se montrait pourtant reconnaissante en proposant à Kagame de prendre la présidence de l’Union pour un an. Ce qui lui permettrait aussi de suivre la mise en œuvre des fameuses réformes jusqu’en 2019.
Contrairement à son image en Occident, et singulièrement en France, où il est souvent accusé d’autoritarisme voire diabolisé, Paul Kagame a plutôt une bonne image en Afrique. «Il est considéré comme un homme qui a réussi à transformer son pays et à éliminer la corruption», confirme la chercheuse Elissa Jobson, de l’ONG International Crisis Group, ajoutant que «la plupart des Etats membres sont d’accord avec les réformes proposées. Mais même pour la taxe sur les importations, elle ne sera viable que si les cinq plus gros contributeurs actuels de l’UA y souscrivent : l’Afrique du Sud est clairement hostile, l’Egypte a une posture mitigée mais cela peut se régler, le Nigeria ne peut l’adopter sans faire voter une loi par les parlements régionaux, l’Algérie a des réserves qui peuvent être levées et le Maroc est pour les réformes. Mais Kagame et Moussa Faki devront peut-être prendre leur bâton de pèlerin pour aller convaincre les chefs d’Etat réticents».
Paul Kagame et Moussa Faki : dans l’alignement des étoiles, ce duo-là annonce peut-être effectivement un changement de style à la tête de l’UA. «Faki est un homme réservé, a priori difficile à cerner. Mais il ne faut pas oublier qu’il fut deux fois Premier ministre du Tchad et qu’il a démissionné sans pour autant griller son avenir. Sa longue expérience à la tête de la diplomatie tchadienne lui sera également utile à l’Union», rappelle un proche de Moussa Faki, qui a pris son poste en mars 2017, succédant alors à l’intraitable Nkosazana Dlamini-Zuma, l’ex-femme de l’actuel président sud-africain. Réputée pour sa rigidité idéologique farouchement anti-occidentale, elle avait donné priorité aux projets de développement à (très) long terme.
Tensions
A peine élu, Moussa Faki s’envolait, lui, pour Mogadiscio, en Somalie, puis se rendra dans la foulée au Soudan du Sud et en république démocratique du Congo. Parmi les pires zones de conflits et de tensions du continent.
Ces leaders plus actifs et parfois plus directs (au risque de froisser), réussiront-ils à faire bouger les choses et à répondre aux défis de l’Afrique ? En attendant, au cours de cette session de janvier, les Etats membres devraient lancer l’instauration d’une zone de libre échange et la libéralisation du transport aérien. Un sommet également consacrée à la lutte contre la corruption, ce qui fera grincer quelques dents. A commencer par celles de Jacob Zuma, impliqué dans plusieurs scandales examinés par la justice sud-africaine. Il n’est donc pas certain que le principal opposant aux réformes soit présent à la prochaine session.
